Aktualisiertes BMWE-Merkblatt zur Kriegswaffeneinstufung von Loitering-Munition und Drohnen

Das Bundesministerium für Wirtschaft und Energie (BMWE) hat gemeinsam mit dem Bundesministerium der Verteidigung (BMVg) das Merkblatt zur Kriegswaffeneinstufung von Loitering-Munition und Drohnen aktualisiert. Die neue Fassung vom 25. Juni 2026 ersetzt die am 1. Dezember 2025 veröffentlichte Vorgängerversion. Die Überarbeitung dient dazu, den in der Praxis aufgetretenen Abgrenzungsschwierigkeiten zu begegnen.

Die Einstufung als Kriegswaffe ist für Hersteller, Integratoren und Zulieferer im Drohnensektor von zentraler Bedeutung. Sie entscheidet insbesondere darüber, ob Herstellung, Beförderung und bestimmte Auslandsgeschäfte einer Genehmigung nach dem Kriegswaffenkontrollgesetz (KrWaffKontrG) bedürfen.

Mit der Veröffentlichung des aktualisierten Merkblatts rücken die Genehmigungsbehörden in zentralen Punkten von einer weiten Vorverlagerung der Kriegswaffeneigenschaft ab. Im Mittelpunkt steht nun stärker die Frage, ob eine Drohne oder Loitering-Munition tatsächlich bewaffnet oder mit Wirkmitteln versehen ist.

Rechtlicher Ausgangspunkt: Nr. 9 KWL und „Kampfdrohnen“

Für Loitering-Munition und Drohnen bleibt vor allem Nr. 9 der Kriegswaffenliste (KWL) relevant. Die Erläuterungen zur KWL erfassen dort sogenannte Kampfdrohnen, also Drohnen mit Zerstörungswirkung. Aufklärungsdrohnen zählen dagegen nicht zu den Kriegswaffen. Gefechtsköpfe, Zünder, Zielsuchköpfe, Submunition und Abfeuereinrichtungen sind in der Kriegswaffenliste gesondert aufgeführt. Das neue Merkblatt zementiert diesen Grundsatz: Loitering-Munition und Drohnen erhalten grundsätzlich nur dann Kriegswaffeneigenschaft, wenn sie eine Zerstörungswirkung aufweisen, weil sie bewaffnet oder mit Wirkmitteln versehen sind. Gemäß dem Merkblatt löst erst das Bewaffnen regelmäßig die Kriegswaffenkontrolleigenschaft aus.

Loitering-Munition: Abkehr von der früheren Vorverlagerung

Wenn das System über Gefechtskopf, Zünder, Triebwerk und Zielsuchfunktion verfügt, ordnen BMWE und BMVg es weiterhin als Kriegswaffe nach Nr. 9 KWL ein. Das gilt auch dann, wenn kein klassischer Gefechtskopf installiert ist, sondern andere Wirkmittel die Wirkung im Ziel erzeugen. Gefechtsköpfe und Zünder für Loitering-Munition bleiben außerdem eigenständig nach Nr. 56 bzw. Nr. 57 KWL relevant.

Die wesentliche Änderung betrifft unvollständige Systeme. Nach der Vorgängerversion konnte auch Loitering-Munition ohne Gefechtskopf und Zünder im Einzelfall bereits Kriegswaffeneigenschaft besitzen. Dafür reichten nach damaliger Auffassung insbesondere spezifische Zielerfassungsfunktionen, entsprechende Hard- oder Software oder eine funktionale Vergleichbarkeit mit einem Lenkflugkörper mit Zielsuchkopf.

Diesen Ansatz geben BMWE und BMVg nun auf. Spezifische Software, Zielerfassungsfunktionen oder Aufnahmevorrichtungen für spätere Bewaffnung, Gefechtsköpfe oder Zünder begründen für sich genommen keine Einstufung mehr. Ebenso rückt das Merkblatt von der früheren Funktionsäquivalenz zu Zielsuchköpfen ab. Nach aktueller Auffassung lassen sich bei Loitering-Munition keine hinreichend rechtssicher abgrenzbaren „Zielsuchköpfe“ im Sinne der Nr. 58 KWL bestimmen.

Drohnen: Vorbereitung der Bewaffnung genügt nicht mehr

Das aktualisierte Merkblatt zieht bei Drohnen die gleiche Linie. Eine Drohne, die auf Waffeneinsatz oder die Verbringung von Wirkmitteln sowie auf Rückkehr oder mehrere Missionen ausgelegt ist, erlangt die Kriegswaffeneigenschaft, wenn Bewaffnung oder sonstige Wirkmittel hinzukommen.

Die Vorgängerversion erfasste auch Drohnen, die noch keine Waffen trugen, aber objektiv für Bewaffnung bestimmt waren oder technische Vorrichtungen für einen späteren Waffeneinsatz aufwiesen.

Auch diese Auffassung geben BMWE und BMVg auf. Eine unbewaffnete Drohne gilt nach der neuen Verwaltungspraxis demnach nicht allein deshalb als Kriegswaffe, weil sie über Schnittstellen, Halterungen oder sonstige technische Vorrichtungen für eine spätere Bewaffnung verfügt. Für Hersteller modularer Plattformen und Integrationslösungen ist dies eine der wichtigsten Klarstellungen des Merkblatts.

Abfangdrohnen und Startsysteme

Die Vorgängerversion behandelte Abfangdrohnen mit rein kinetischer Wirkung grundsätzlich als Kriegswaffen. Nach der neuen Fassung gilt das nur noch, wenn Gefechtsköpfe, Zünder oder andere Abfangwaffen installiert sind. Drohnen, die andere Flugkörper durch bloße Kollision, Netze oder elektronische Gegenmaßnahmen bekämpfen, ordnen BMWE und BMVg ausdrücklich nicht als Kriegswaffen ein.

Neu ist außerdem eine ausdrückliche Klarstellung zu Abfeuereinrichtungen für Loitering-Munition und bewaffnete Drohnen. Drohnenkatapulte und vergleichbare Startsysteme fallen nach aktueller Auffassung grundsätzlich nicht unter Nr. 10 KWL, da sich diese Einrichtungen nicht rechtssicher von Starteinrichtungen für zivile, Dual-Use- oder Aufklärungsdrohnen abgrenzen lassen. Davon zu unterscheiden sind funktionsfähige Abfeuereinrichtungen für Lenkflugkörper, die Nr. 10 KWL eigenständig erfasst.

Was Hersteller weiterhin beachten müssen

Maßgeblich bleibt der konkrete technische Zustand des Systems: Wenn Loitering-Munition oder eine Drohne durch Bewaffnung oder sonstige Wirkmittel Zerstörungswirkung erhält, kann Kriegswaffeneigenschaft entstehen. Das Merkblatt stellt insoweit klar, dass regelmäßig erst das Bewaffnen die Genehmigungspflichten nach dem KrWaffKontrG auslöst, insbesondere für die Herstellung.

Daneben halten BMWE und BMVg an der sogenannten Bausatztheorie fest. Auch Einzelteile, die isoliert betrachtet keine Kriegswaffen sind, können danach als Kriegswaffe gelten, wenn sie nahezu vollständig vorliegen und Zugriff in einer Weise besteht, die ein Zusammenfügen ermöglicht. Auch hinsichtlich der Frage, wann ein erster einsatzfähiger Prototyp und damit eine Kriegswaffe vorliegt, gibt es keine grundsätzlichen Änderungen. Entscheidend ist weiterhin nicht der tatsächliche Einsatz in einem Konflikt, sondern ob das System objektiv für einen militärisch sinnvollen Einsatz ausgereift ist. Das Merkblatt konkretisiert die bisherige Verwaltungspraxis nun durch ausdrücklich genannte Bewertungskriterien. Dazu zählen insbesondere Treffsicherheit, zuverlässige Zielbekämpfung und sichere Handhabung für die eigenen Kräfte.

Einordnung für die Praxis

Rechtlich stellt das Merkblatt weiterhin die Wiedergabe der behördlichen Rechtsauffassung dar und ist insbesondere für Gerichte nicht bindend. Für die Praxis bleibt es dennoch der maßgebliche Orientierungspunkt, weil es die aktuelle Linie des für die kriegswaffenrechtlichen Genehmigungen zuständigen BMWE wiedergibt.

Für Drohnenhersteller liegt der praktische Wert des aktualisierten Merkblatts in der klareren Trennung zwischen unbewaffneter Plattform und Kriegswaffe. Unvollständige Loitering-Munition, vorbereitete Bewaffnungsschnittstellen, Halterungen, spezifische Software, Triebwerke und bestimmte Drohnenabwehrsysteme begründen nach der neuen Verwaltungspraxis nicht schon für sich genommen Kriegswaffeneigenschaft. Entscheidend ist, ob das System bereits Zerstörungswirkung durch Bewaffnung oder sonstige Wirkmittel aufweist.

Unternehmen sollten bestehende Einstufungen deshalb gezielt überprüfen. In der technischen Dokumentation sollte klar erkennbar sein, ob das System unbewaffnet ist, ob bereits Wirkmittel, Gefechtsköpfe, Zünder oder Abfangwaffen installiert sind und ob lediglich einzelne Komponenten oder bereits ein nahezu vollständiger Bausatz vorliegen.

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